假发票泛滥 学者建言完善综合征管机制

日前（26日讯），审计署公布了对国家核电等单位的审计报告，显示这些单位不同程度地存在着使用虚假发票购买物品、发放福利等问题。如何才能遏制虚假发票不断泛滥的势头？

虚假发票偷逃税款破坏财务制度

在我国，发票一般是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经济活动中，开具、收取的收付款凭证。因此，发票既是记录经济活动的商事凭证，同时也是税务机关进行税收征管的重要依据。

“我国当前虚假发票泛滥的原因是多方面的，主要是利益驱动。”社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌表示。

张斌介绍，对企业而言，使用虚假发票可以少计销售收入，而接受虚假发票列支则可以虚增费用，从而达到偷漏税款的目的；对于政府机关事业单位来说，使用虚假发票可以套取资金，为个别人和单位绕过财务管理制度，牟取福利和建立“小金库”提供必要条件。加之相关的监管制度不健全，违法成本过低，虚假发票受到这两方面的利益驱使，尽管经过税务机关和公安机关的多次专项治理，但仍屡禁不止。

虚假发票主要表现为三种形式：一是假发票、假内容，就是发票和内容都是假的，从而绕过税务机关征管，达到偷逃税款的目的，也可以为个别单位违规报销使用；二是假发票、真内容，主要是开具发票企业为少计销售收入、偷逃税款使用；三是真发票、假内容，也就是发票本身是真的，但记载的内容或金额是虚假的。

对于第三种情况，目前比较常见的虚开行为是在发票联多开金额多报销，而在记账联和存根联上少开金额少缴税，形成“大头小尾”发票。而像一些人在网上出售自己消费取得的真发票，供他人报销的现象，也属于“真发票、假内容”的一个变种。

“虚假发票的危害主要表现为偷逃税款和破坏财务制度。”张斌认为，企业使用虚假发票最大的危害是偷税漏税导致税收秩序混乱。而政府机关事业单位使用虚假发票套取资金的行为，则将本应用于公共服务的资金转化为本部门、本单位甚至部分人的利益，套取出来的资金往往是单位“小金库”资金的重要来源，也是诱发腐败的重要因素。

近期告别发票还不行

在一些市场经济相对发达、监管相对完善的国家，发票已经逐渐退出历史舞台，人们的经济活动更多地是被银行、税务部门等直接监控。

那么，我国现阶段是否也可以尝试取消发票制度，代之以购物小票或其他方式进行税收征管和财务管理呢？

“目前发票在我国经济生活中具有很重要的作用，既是销售企业依法纳税的依据，又是购买企业财务核算的凭证和消费者维护自身权益的凭证。”中国财税法学研究会副会长刘佐表示，在我国现行“以票管税”的税收征管制度、凭发票报销的财务管理制度和凭发票退换、保修商品等制度下，发票对于国家、企业和消费者都是必不可少的凭证。在当前和可预期的未来，我国的发票管理制度还不太可能取消。

刘佐认为，由于我国现阶段的社会管理水平、部分企业的诚信程度和部分公民的道德水平还不够高，如果失去了发票作为交易凭证的作用，经济活动中就很可能出现大量难以控制的管理漏洞。

“现金交易在我国还是普遍被大家接受的方式，这与发达国家以银行转账为主的交易模式不同，如果没有发票，税务部门就失去了税收征管的重要手段。”张斌说，我国目前企业通过银行的交易活动在经济活动中占的比重还不够，相关交易信息也没有做到与税务部门共享，税务部门主要的征管手段还是发票制度。

张斌认为，应该逐步降低发票在税收征管和财务管理中的作用，通过鼓励采用银行转账交易、完善购物清单管理等方式，克服我国当前发票管理中存在的问题，尽量把发票制度带来的负面影响减小到最低。

建立税收综合征管机制，减少对发票依赖

2013年4月1日，网络发票管理办法实施。办法明确提出，国家推广使用网络发票管理系统开具发票。

税务总局征管和科技发展司负责人介绍说，网络发票推行后，纳税人可以通过互联网，利用省以上税务机关公布的发票在线应用系统开具发票，开票信息会实时传至税务机关监管系统。税务机关可以及时对开票数据进行查询、统计，将纳税人的发票信息与其纳税申报以及财务报表信息进行对比，及时发现纳税人少报销售、多记成本等违法违规问题，增强税收征管的针对性和有效性，防止国家税款流失。

据悉，我国从2009年开始逐步探索推广网络发票，目前全国有超过47个省级国、地税局进行了试点，有283.7万户纳税人使用，开具网络发票15.82亿份，占机打发票约10%。涵盖工业、商业、建筑安装、房地产、服务业等。

“网络发票可以将交易信息整合于数据库，从而有利于加强税务和企业财务管理，加大发票造假、制假的难度和成本。但网络发票也是发票，仍需要税务部门加强管理。”刘佐认为，运用信息化手段完善我国发票制度非常重要，但这并不意味着利用虚假发票逃避税收等违法行为因此可以杜绝。归根到底，还需要通过逐步完善社会管理，加强税收征管、企业财务管理和消费者权益保护等制度，提高公民道德水平等措施，逐步压缩虚假发票的生存空间。

“这些年，很多有条件的地方和单位开始大力推行公务卡付费和大额交易银行转账管理，这些措施避免了现金交易可能带来的偷税漏税和套取资金等行为，是完善税收监管和财务管理的重要手段。”张斌建议，应该逐步通过信息化手段降低税务机关核查交易信息和发票信息的成本，在“以票管税”的同时，逐步建立以销售收入、货币资金、往来账款、库存、成本费用等综合信息为基础的综合征管机制，逐步减少对发票的依赖，才能从根本上杜绝虚假发票的制售和牟利行为。